تلخيص قانون الميزانية ، المالية العامة السداسي الثالث | القانون المغربي

مقدمة :  تعتبر المالية العامة كحقل معرفي فرع من فروع القانون العام ، و علاقتها مع محيطها ، بمعنى تؤثر في الاقتصاد و تتأثر بالحياة الاقتصادية. 

تعريف  المالية العامة :  حسب التعريف التقليدي يشمل مالية الدولة و الجماعات الترابية و المؤسسات العامة الادارية ، و يعتبر علم المالية محور دراسة مجموع القواعد المنظمة لموارد و تكاليف الاشخاص العامة ، و علاقتها بالمحيط الاقتصادي .

أهمية المالية العامة : تكمن اهمية المالية العامة في ثلاث امور اساسية اهمها :

1- فهي تعمل على تمويل النفقات العمومية من خلال الاقتطاعات الالزامية (كالضرائب والرسوم ). وهذه الاقتطاعات تكون على أساس قانون معين وذلك بإرادة المواطنين

2- القيام بتدبير هذه الاقتطاعات بشكل يستجيب لحاجيات الدولة دون الاضرار بمن فرضت في حقهم الضريبة . بعد مجموعة من التجارب يتضح أن هذه الاقتطاعات هي عبئ عن الدولة، ومنه يجب على الدولة أن تراعي وتحترم قدراتها التنافسية ، ناهيك عن حالات المواطنين المزرية.

3- المالية العامة تشكل أداة للتحفيز الاقتصادي من خلال التشجيع على الاستثمار (التخفيض في الضرائب )، واداة ايضا لإعادة توزيع الثروات والدخول .

ميدان المالية العامة : تشمل المالية العامة ثلاث فروع : 
1- قانون الموازنة : و هو مجموع القواعد المطبقة على الوثائق المالية . 
2- قانون المحاسبة العمومية : الذي يضع القواعد المسطرية المتبعة في تنفيذ العمليات المالية و انجازها . 
3- التشريع الجبائي او الضريبي : تحديد النظام القانوني للضرائب و الرسوم ( الوعاء ، اسعار الضريبة ، طرق التحصيل و مساطر المراقبة و المنزعة في المادة الضريبية ) .

علاقة المالية العامة بباقي العلوم الاخرى : المالية العامة لها علاقة وطيدة بمجموعة من العلوم الأخرى كعلم الاقتصاد و علم السياسة والقانون.

- أولا بعلم الاقتصاد : الاقتصاد يهتم بالإنتاج والاستهلاك ، ولكي تنتج يجب أن تستثمر ولكي تستثمر كذلك يجب أن تتوفر على موارد. والمالية العامة لها إشكال حاد هو كيف يمكن أن تشبع حاجيات الناس في ظل الموارد القليلة . المالية العامة تستمد مواردها من الاقتصاد ، أي علاقة تأثير وتأثر ، ناهيك على أن أدواتها هي أدوات اشتغال الحكومة.. والسياسة الضريبية من ضمن الآليات الاقتصادية السياسية

- ثانيا بعلم السياسة : هنالك علاقة وطيدة بين المالية العامة وعلم السياسة ، حيث أن المالية العامة ظاهرة سياسية لأنها تتضمن مظاهر السلطة المالية كإحداث الضريبة ، وهذه المالية تهتم كذلك بمن يجب عليهم ممارسة السلطة المالية ، ناهيك عن الاختصاصات . والميزانية العامة هي سياسة الدولة ، وهنالك تزامن مهم بين الظواهر السياسية والمالية العامة. كذلك الصراع بين السلطة المالية سيؤدي إلى بروز النظام التمثيلي البرلماني..

- ثالثا بالقانون : هنالك علاقة بين المالية العامة والقانون ، أي المالية العامة تستمد قواعدها من التشريع ، وميزانية الدولة يتم وضعها في صياغة نص قانون تنظيمي...

الظروف التاريخية و السياسية لبروز الموازنة العامة : السياق التاريخي : لتحديد هذا السياق بالضبط أمر صعب ، لأن هنالك صيرورة من الأحداث التاريخية :

-التجربة البريطانية : نشأة الظاهرة المالية نتيجة صراع بين الملك "التاج" و (البرلمان) حول من له الاحقية في فرض الضريبة ، وقد ادى هذا الصراع الى عدة ثورات دامت لأكثر من 5 قرون ، و بعد عدة تحولات و حتی اواخر القرن 17، التي تم فيها طرد الملك "جاك الثاني " واحلال اسرة ملكية جديدة،تم اصدار دستور الحقوق الذي ارسی قواعد النظام البرلماني و مبادئ الموازنة العامة

-  تجربة الولايات المتحدة الأمريكية : الضريبة في قلب الثورة : بعد ان كانت تعيش المستوطنات الانجليزية في امريكا فكريا على ايقاع عصر الانوار الأوربي خلال النصف الثاني من القرن 18 ( التحرر من الملكية السلطة , الفكر الكنيسي . و سياسيا المطالبة بتأسيس نظام حكم قائم على مبدأ فصل السلط )، عمل البرلمان على فرض ضريبة التنبر على المستوطنات ، و بسبب اعتراض المجالس عليها فإنها لم تعمر طويلا ، مما جعلهم يفرضون رسما على الشاي ، و الذي كان سببا مباشرا في اندلاع احداث عنف ، و الدفع بالمستوطنات إلى اعلان الحرب من اجل الاستقلال.

- تجربة فرنسا واعلان الحقوق 1789 : عكس الصراع الذي عرفته انجلترا ، فانه قد حسم مبكرا لصالح الملك و الذي كان يفرض الرسوم ويقوم بالإنفاق دون انتظار موافقة البرلمان ، لكن هذا لا يعني أن التجربة الفرنسية كانت ناجحة مئة بالمئة، حيث أن الأزمة الخانقة التي تخللتها في أواخر القرن 18 كانت سببا في اندلاع الثورة ، و بعد عدة محاولات فاشلة في اصلاح النظام المالي ، تمت صياغة اعلان الحقوق من طرف " الطبقات الثلاثة" الذي سيساهم في تقييد سلطات الملكية واعلان الجمهورية و الغاء نظام الامتيازات  وقد ظلت هذه المواد المتضمنة في الاعلان الى يومنا هذا مرتكزا دستوريا اساسيا الضريبة"المادة13التي تعتبر اساس وجود الدولة و استقرار المجتمع".

تطور المالية العامة من المالية التقليدية الى المالية العامة الحديثة :

- المالية العامة التقليدية : هي مالية محايدة ومحدودة ، أي أن الفكر و السياسات المالية كانت ترفض استعمال التقنيات المالية كالآليات ووسائل التدخل الاقتصادي والاجتماعي ، هي تعتمد على الضريبة فقط . و قد سادت هذه الافكار قبل الحرب العالمية لثانية حيث كان الدولة دولة حارسة فقط اي انها لم تكن تتدخل في الاقتصاد و المجال الاجتماعي و انما تكتفي بالوظائف السيادية كالامن و العدل و الوظائف الادارية .

- المالية العامة الحديثة : لقد اعقبت التحولات الاقتصادية و الاجتماعية اواخر القرن 19 حدوث مجموعة من التطورت الجديدة الكبرى اوائل القرن 20 في حدوث مجموعة من التطورات الجديدة في دور الدولة و نظرية المالية العامة ، و المالية العامية الحديثة ستظهر مع ظهور الدول المتدخلة أو ما تسمى بدولة الرفاه الاجتماعي ، تستخدم الدولة المالية العامة لتوجيه الاقتصاد ، وإحداث تأثيرات بنيوية في الاقتصاد ، بحيث أصبحت المالية تتدخل في الشؤون الاقتصادية ، وتم إلغاء نظام الضريبة التناسبية واستبداله بالضريبة التصاعدية التي معناها أن تكون الضريبة عادلة لا متساوية ، بمعنى أن الغني يدفع ضرائب أكثر من الفقير، وتم إقرار مبدأ أن القروض تعتبر أيضا مورد من موارد المالية العامة وليس الضرائب فقط .

مصادر الموازنة العامة :

ّ م1 : مصادر ذات الطابع الدستوري(الكتلة الدستورية) :

م- الدستور : وهو مصدر القواعد العامة التي تحكم المالية العامة ومؤسساتها ، ويتمثل في بعض الفصول الدستورية التي تنص على المبادئ العامة للميزانية كالفصل  39من دستور  2011الذي ينص على أن الجميع يتحمل التكاليف العمومية حسب استطاعته ، التي للقانون وحده إحداثها و توزيعها . والفصل  49الذي يبين النصوص والقضايا التي يتداولها المجلس الوزاري ومن بينها التوجهات العامة لمشروع قانون المالية . ناهيك عن الفصل  75الذي يقر أن قانون المالية يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب بالتصويت من قبل البرلمان ... وكذا الفصل  76الذي يتعلق بقانون التصفية ، حيث تعرضه الحكومة سنويا على البرلمان ، وهذا القانون متعلق بتنفيذ قانون المالية خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذها هذا القانون ... ولا ننسى الفصل  77الذي يعتبر سلاح مواجهة الحكومة للبرلمان ، حيث يمنع قبول التعديلات التي من شأنها أن تزيد في التحملات أو تحدث تكاليف جديدة، وتمنع أي تعديل من شأنه حذف مواريث منصوص عليها في المشروع . ( هنالك فصول أخرى ، لذلك تم ذكر الأساسي منها فقط) .

م-القانون التنظيمي و الانظمة الداخلية للبرلمان :

-القانون التنظيمي يشكل القانون التنظيمي لقانون المالية  130-13المرجع الأساسي للدستور المالي وهو ينظم و يفسر في بعض المقتضيات المتعلقة بالمالية ، وينظم مصادر الموازنة ويحدد أنواع و تكاليف الدولة ... -الانظمة الداخلية للبرلمان وهي تتضمن عدة مقتضيات تهم ممارسة السلطة المالية للبرلمان ، ويجب أن تتقيد هذه المقتضيات بقواعد الدستور و القانون التنظيمي ، ولا يمكن أن تدخل حيز التنفيذ إلا بعد عرضها على المحكمة الدستورية لمراقبة دستوريتها .

ّ م2 : المصادر الاخرى :

م-النصوص التشريعية : كالمدونة العامة للضرائب وهي التي تحدد ميثاق تطبيق الضرائب الكبرى للدولة ( بناؤها، أساس احتسابها... ) وقانون الجبايات المحلية، ناهيك عن القوانين المنظمة لمساطر الميزانيات المحلية ، وكذلك مدونة تحصيل الديون المالية ...

م-النصوص التنظيمية : وهي نصوص تضعها الحكومة ، وذلك من تجليات عقلنة البرلمان ، لأن قديما كان البرلمان يشرع فيما يشاء ، ومن هاته النصوص التنظيمية التي تهم المالية العامة نجد: المرسوم المنظم للمحاسبة العمومية للدولة والجماعات المحلية، وكذا المرسوم المنظم لرقابة الالتزامات بالنفقات .

مبادئ الموازنة :

م1 : مبدأ سنوية الميزانية :

ّ- مفهوم و مضمون مبدأ السنوية : يقضي هذا المبدأ بان توضع الميزانية لمدة سنة، حيث أصبحت الحكومة ملزمة قانونا بتحديد الميزانية أمام ممثلي الأمة للحصول على ترخيص بتحصيل الضريبة وفتح الاعتمادات الضرورية لسير المرافق العامة وتنفيذ السياسيات العمومية والسنوية تعني أيضا أن الميزانية يتم تقديمها للدراسة والتصويت عليها قبل بداية كل سنة مالية ( كميزانية سنة 2019 يتم مناقشتها الآن في سنة 2018 ، بمعني سنة قبل البداية في تنفيذها ) ، كما أن هذا المبدأ يعني به أن الميزانية تغطى سنة بأكملها ( من واحد يناير إلى 31 دجنبر). مما يعني أن الترخيصات - بالإنفاق والايراد لا يمكن أن تزيد صلاحيتها عن سنة. وفيما يتعلق بالنفقات ، فالسنوية تعني ان الحكومة لا يمكنها القيام بالإنفاق الا في حدود سقف الاعتمادات المفتوحة في السنة المالية. وفي حالة عدم صرفها يكون مصيرها الإلغاء. اما فيما يتعلق بمبررات اعتماد مبدا السنوية، فهو السماح للبرلمان بالمراقبة الاعتيادية والدورية لمالية الدولة وتمكين الأجهزة المكلفة بالفحص والمراقبة من تقييم مدى احترام قواعد التدبير الجيد للأموال. وقد ورد هذا المبدأ في الفصل 15 من الدستور بالخصوص في المواد 5 ، 3 ، 1 و6 من القانون التنظيمي للمالية.

ّ- ملاءمة مبدأ السنوية:رغم وجود العديد من الاستثناءات الواردة على هذا المبدأ سنكتفي بذكر:

أولا: الميزانية المؤقتة : حسب مبدا سنوية الميزانية يجب ان يكون البرلمان قد صوت على القانون المالي لكي ينفذ في 1 يناير، لكن قد تحدث استحالة التصويت على الميزانية، لذا نجد ان الدستور من خلال المادة 75 أجاز للحكومة أن تقوم بإصدار مرسوم لفتح الاعتمادات المالية الضرورية لسير المرافق العامة ، يتم العمل بشكل مؤقت إلى غاية اعتماد القانون المالي.

ثانيا: نقل وترحيل الاعتماد: يقصد بها أن الأموال التي لم تنفق السنة الماضي يمكن استهلاكها وانفاقها في السنة الموالية، وتضاف بالتالي اليها ويشكل هذا استثناء على مبدا سنوية الميزانية، لكنه ترحيل ليس مطلقا بل مؤطر بشكل دقيق، حيث حدده القانون التنظيمي الجديد في 30% من اعتمادات الأداء المفتوحة بميزانية الاستثمار.

ثالثا: الترخيصات في برنامج اعتماد الأداء: تمنح هذه الترخيصات لنفقات الاستثمار الناتجة عن تنفيد مخطط التنمية، وتحدد الكلفة القصوى لمشاريع الاستثمار التي يمكن الالتزام بها في حدود مبلغ لا يجوز تجاوزه، وتشمل ترخيصات هذه البرامج نوعين من الاعتماد : - اعتماد الالتزام: يشكل الحد الأعلى للنفقات التي يمكن الأمر بصرف الالتزام بها لتنفيذ الاستثمارات المبرمجة والاعتماد ليس هو النفقة أي عندما نستعمل الاعتماد وتوظفه يعطي لنا نفقة وبالتالي الانفاق ، "ولا نفقة بدون اعتماد". - اعتماد الاداء : يعني تقييد مبالغ الاعتمادات المرخص بدفعها في القوانين المالية السنوية بشكل تدريجي حسب التقدم الفعلي في تنفيذ هذه الاستثمارات . واعتمادات الأداء تسمح للآمر بأداء النفقة و الالتزام بها وكذا تصفية النفقة و الأمر بصرفها . أما اعتمادات الالتزام يلتزم الآمر بالمرحلة الأولى وهي الالتزام بالنفقة أما المرحلتين المواليتين لا يقوم بهما و الأداء يكون من طرف المحاسب .

م2 : مبدأ وحدة الميزانية :

ّ- مفهوم و مضمون وحدة الميزانية : أي أن الميزانية توضع في وثيقة واحدة تمكن البرلمان من تحليلها والاطلاع عليها مما يسهل عمل البرلمان في الرقابة عليها ،

الا ان المشرع انتقل من فكرة الميزانية العامة الى فكرة القانون المالي مما ادى الى ظهور ميزانيات تشكل استثناء على قاعدة الوحدة التي اصبحت متجاوزة ، و هذه الاستثناءات تتجلى في : أ/الميزانية العامة: وهي ميزانية الحكومة الأكثر أهمية حيث تشكل  %70من النفقات وتشمل العمليات العادية للدولة، حيث تضمن أساسا الاعتمادات المفتوحة لمختلف الوزارات المكلفة بالإنفاق... ب/ميزانيات مرفق الدولة المسيرة بصورة مستقلة: ويتعلق الأمر بمصالح الدولة غير المتمتعة بالشخصية المعنوية وهي مصالح تنتج السلع وتقدم خدمات مقابل أجر . ج/الحسابات الخصوصية للخزينة: وهي وثيقة تسمح ببعض العمليات التي لا تسمح بها القواعد العامة المطبقة على الميزانية كمنع نقل الاعتمادات التي تنقل للسنة المقبلة وليس كالالغاء بالنسبة لميزانية الدولة ، ناهيك عن تخصيص إيرادات معينة لنفقات كحسابات التمويل والانخراط في المنظمات الدولية .

ّ- الاستثناءات الواردة على مبدأ وحدة الميزانية :

ان البنية الثالثة للقانون المالي لسنة لا تشكل حقيقة استثناء هذا المبدأ بقدر ما هي تجديد له و محاولة الملاءمة مع تطور و تعقد المالية العامة الحديثة ، لهذا فالاستثناءات الحقيقية تتجلى في : أ- الميزانية المستقلة الخاصة بالجماعات الترابية و مجموعاتها . ب- المؤسسات العامة بتصنيفها الاداري و الاقتصادي .

م3 : مبدأ الشمولية : معناها أن تشمل الميزانية الإيرادات والنفقات وأن لا يتم تخصيص ايردات معينة لنفقة معينى بحد ذاتها، لأن هذا مرتبط بوحدة صناديق الدولة، التي تسمى بالخزينة العامة للملكة تودع فيها الأموال العمومية بشكل الزامي في صندوق واحد يسيره المحاسب العمومي، وهذا المبدأ تم وضعه لاعتبارات منطقية لكي لا يتم صرف ايراد معين على نفقة معينة فيتم الصرف عليها أكثر من اللازم.

و يضم مبدأ الشمولية قاعدتين اساسيتين تكمل الواحدة الاخرى :

أ- قاعدة الناتج الخام او قاعدة عدم التعويض : و يمنع فيه التعويض لانه يخفي بعض العمليات و يفتقر للشفافية .

ب- قاعدة عدم تخصيص الارادات : (الفقرة الثانية من المادة 9 "مجموع المداخيل يرصد لتنفيذ مجموع النفقات" .

م4 : مبدأ تخصص الاعتمادات :

ّ- مضمون المبدأ : يقصد به أن استعمال الاعتمادات المفتوحة يكون مقيد وليس مطلق ، أي تستعمل من أجل الغرض الذي خصصت له، والاعتمادات أو الترخيص بالإنفاق يضعها القانون المالي رهن إشارة الوزراء أو الآمرين بالصرف لتمكينهم من تسيير المرافق التي يسهرون على تسييرها.

ّ- استثناءات هذا المبدأ : إن التطبيق الصارم له ، قد لا يكون مناسبا في جميع الأحوال لذلك ترد عليه استثناءات تتمثل في :

أ/ تحويل الاعتمادات : حيث تنص الفقرة الثانية من المادة  45على أنه يمكن القيام بتحويلات الاعتمادات داخل نفس البرامج وما بين البرامج داخل نفس الفصل ، وهكذا يفتح القانون إمكانيتين للتحويل:  -1تحويل الاعتمادات من برنامج إلى آخر . -2تحويل الاعتمادات داخل نفس البرنامج .

ب/ التحويلات المتعلقة بإعادة انتشار المناصب المالية : حسب المادة  61من القانون التنظيمي يمكن تحويل المناصب داخل السنة المالية طبق شروط يحددها مرسوم  2015وذلك داخل نفس الفصل المخصص للموظفين و الأعوان في الوزارة ، وأن لا تصبح فعلية إلا بعد دخول قانون المالية للسنة الموالية.

م5 : مبدأ التوازن :

حسب المالية العامة التقليدية فهذا المبدأ يفترض وجود مساواة تامة بين الموارد والنفقات ، وقد اعتبرت هذا الأمر مبدئيا لا يجب على الدولة أن تحيد عنه ، بمعنى أن الميزانية يجب أن تقدم ويصوت عنها وهي في وضعية توازن بين الإيرادات والنفقات . لكن هذا المبدأ لم يعد أساسيا مع المالية الحديثة حيث أصبح العجز في الميزانية أمرا مألوفا. وهذا المبدأ جاء أساسا لسببين الأول يهم المحافظة على الميزانية من الوقوع في العجز لأن العجز يدفع الدولة إلى المزيد من الاقتراض وبالتالي ارتفاع الدين العمومي والمزيد من الضرائب على الأفراد. والثاني الحفاظ على الميزانية من الفائض يعني أن الدولة أخذت من الأفراد أكثر مما تستحق. لكن مع المالية العامة الحديثة أصبح الحديث يدور حول التوازن الاقتصادي باعتباره أهم بكثير من عجز الميزانية وتوازنها. فالعجز أصبح شيئا لا مفر منه ، إلا أنه يجب أن يكون معقولا ( عدم تعديه ل % 3 غالبا ) .

موارد و تكاليف الميزانية :

لكي تقوم الدولة بوظائفها ومهامها تحتاج إلى موارد مالية كبيرة نظرا لكبر مهامها و اختصاصاتها. لذلك تعتمد على مجموعة من المصادر التي تمول تلك الوظائف. وتسمى هذه المصادر " بالموارد أو الإيرادات العامة " ، والنفقات التي تنفق على تلك الوظائف تسمى " تكاليف عمومية " .

م1 : التكاليف العمومية او النفقات :

جرت العادة إلى تقسيم نفقات الميزانية العامة إلى : -نفقات التسييير :وهي الأموال التي تسير الدولة بها مؤسساتها وإدارتها (ثلثي المزانية) -نفقات الاستثمار: نفقات توجه نحو الاستثمار والتجهيز (  23في المائة ) . -نفقات الدين العمومي: نفقات تسديد الديون الناتجة عن الاقتراض، تشكل  10في المائة من نفقات الميزانية والتي عرفت تراجعا مستمرا خلال العقد الأول من الألفية الحالية. -نفقات التحول : نفقات لا تستهلكها الدولة وإنما تحول إلى فئات مستفيدة ( دعم الفلاحين ، دعم الطلبة بالمنح الدراسة، دعم المقاولات. ..)

م2 : الموارد العامة او الايرادات :

تتميز موارد الدولة بالتنوع الكبير ويقصد بالموارد الأموال التي تحصل عليها الدولة من أجل إنفاقها .

ّ- الموارد الجبائية (الضريبية) : وهي أهم المصادر التي تعتمد عليها الدول في العالم ، وهنالك ضرائب مباشرة وغير مباشرة .

+ضرائب مباشرة : وتنقسم الضرائب المباشرة إلى عدة أنواع : 1-الضريبة على الدخل : والضريبة على الدخل تطرح العديد من الإشكاليات في المغرب مع تفشي ظاهرة التهرب الضريبي والغش الضريبي ، وقد شكلت الضريبة على الدخل حوالي  %20من الموارد الضريبية في سنة  ، 2016مقابل %16,6سنة  2011مما يعني أنها في تزايد .2-الضريبة على الشركات : وهي ضريبة بدأ العمل بها منذ سنة  1987وهي من الضرائب الأكثر مردردية في المغرب ، حيث تحتل المرتبة الثانية بعد الضريبة على القيمة المضافة . وتفرض بالشكل التالي :  %30على الشركات العادية كقاعدة عامة و  %37على الأبناك وشركات التأمين والشركات المالية،وكذا  %15على المقاولات التي لا يتجاوز رقم أعمالها  3ملايين درهم ، ناهيك عن  %10بالنسبة للشركات التي تحقق ربحا يقل أو يساوي 200 الف درهم . 3-الرسوم المباشرة : كرسوم السكن ورسوم المهن ...

+ضرائب غير مباشرة : هي الضرائب التي تفرض على عمليات الاستهلاك والانفاق عموما ، وهي ضرائب يتحملها المستهلك الأخير بمناسبة اقتنائه للسلع والخدمات التي يحتاجها. وهناك الضرائب التي تهم مواد محددة مثل المواد الطاقية والتبغ... وتضم :

-1الضريبة على القيمة المضاعفة TVA : القيمة المضافة هي : الفارق بين قيمة السلعة المنتجة أو الخدمة وقيمة المواد الضرورية لإنتاجها. -2 الرسوم الداخلية على الاستهلاك : رسوم تفرض على مواد محددة قليلة لكن تستعمل بكثرة مثل التبغ ( السجائر) والمواد البترولية والمشروبات الكحولية والغازية... .

ّ- الموارد غير الضريبية :هنا يجب أن نميز بين الموارد النهائية والموارد غير النهائية :

1-الموارد النهائية : وتتشكل من عائدات أملاك الدولة من عقارات ومنقولات. . ومن مؤسسات الاحتكار والمساهمات المالية للدولة مثل المكتب الشريف للفوسفاط وشركة اتصالات المغرب وبنك المغرب والوكالة الوطنية للمحافظة العقارية. .

2-موارد القروض ( غير النهائية ) : سميت غير نهائية لأنها تأتي على شكل موارد لكن تخرج فيما بعد على شكل نفقات الدين العمومي ، إضافة إلى الفائدة التي تترتب عنها . والقروض قد تكون خارجية من دول ومؤسسات أجنبية وقد تكون داخلية من مؤسسات وجهات داخل الدولة نفسها .

  

القوانين المالية :

مفهوم القانون المالي و مضمونه : القانون المالي والميزانية و الموازنة هي مصطلحات متقاربة مع وجود بعض الاختلافات والفوارق بينهم . الميزانية حسب التعريف الكلاسيكي هي وثيقة تتوقع إيرادات ونفقات الدولة في السنة القادمة وترخص تحصيل الإيرادات وصرف النفقات أو التكاليف . لكن مع تطور الفكر المالي أصبح مصطلح الميزانية مصطلحا ضيقا بحيث يقصد به الجانب المحاسباتي والحسابي أي مجموع الحسابات التي تتعلق بالموارد والنفقات . بينما يقصد بالقانون المالي ذلك النص التشريعي الذي يتضمن الميزانية العامة وباقي الحسابات الخصوصية للخزينة وميزانيات المرافق المسيرة بشكل مستقل وعليه القانون المالي أشمل من الميزانية أي أن الميزانية هي جزء من القانون المالي، فالقانون المالي إذن هو ذلك القانون الذي تعده الحكومة ويصادق عليه البرلمان طبقا للفصل 75من الدستور . وحسب المادة الأولى من القانون التنظيمي الخاص بالمالية العامة : يتوقع القانون المالي لكل سنة مالية مجموع موارد وتكاليف الدولة ويقيمها وينص ويأذن بها ضمن توازن اقتصادي ومالي يحدده القانون المذكور . فالقانون المالي هو أداة توقع وتقييم وتقدير للمبالغ المالية التي ستحصل عليها الدولة – الموارد – والتي ستقوم بإنفاقها – التكاليف- .

محتوى القانون المالي: + الأحكام الخاصة بالموارد العامة: تقييم إجمالي لمداخيل الدولة - الإذن باستخلاصها - استيفاء الضرائب والرسوم... - خلق الضرائب وتعديلها وكذا القروض .

+ الأحكام الخاصة بالتكاليف: الأحكام والحدود القصوى لاعتمادات الميزانية العامة - الحسابات الخصوصية للخزينة - ميزانيات المرافق المسيرة بصورة مستقلة ...

أنواع القوانين المالية :

ّقانون المالية للسنة : هوالبرنامج المالي للدولة تتوقع وتجيزفيه السلطات العمومية صاحبة الاختصاص موارد الدولة وتكاليفها لمدة لا تتعدى السنة بالإضافة إلى أنه يعتبرعملية تشريعية فإنه عملية سياسية اشتقت أهميتها المتعاظمة من تطور العلاقة بين السلطة التنفيذية والتشريعية وهو الذي يصدر بشكل دوري وعادي قبل بداية تنفيذ الميزانية و ذلك من طرف الهيئة التشريعية و بتنظيم أحكام الميزانية العامة و الميزانيات الأخرى بحيث يتم نشر الإيرادات و النفقات في الجريدة الرسمية الخاصة بالدولة القانون التنظيمي المالي 130.13 المادة " :03يتوقع قانون المالية لكل سنة مالية مجموع موارد وتكاليف الدولة ويقيمها وينص عليها ويأذن بها وذلك استنادا إلى البرمجة الميزانياتية

ّالقوانين المالية المعدلة : و هي التي تستعمل عند عدم وجود مرونة القواعد التشريعية و الإدارية وصعوبة تطبيق التشريعات و بالتالي فيؤدي ذلك إلى إعادة النظرفيها من خلال استبدال بعض القواعد أو إلغاء أو تعديلها أو إضافة قواعد أخرى لتسهيل تنفيذ الميزانية يمي القانون التنظ المالي 130.13 المادة "4لا يمكن أن تغيرخلال السنة أحكام قانون المالية للسنة إلا بقوانين المالية المعدلة"

ّقانون التصفية : على عكس القانون المالي السنوي الذي يبدأ تنفيذه في 1يناير من كل سنة إلى غاية 31 دجنبر ، فإن قانون التصفية يأتي في آخر السنة المالية لتصفية نتائج التنفيذ الفعلي للقانون المالي السنوي وكذا لتمكين البرلمان من مراقبة الحكومة وطريقة تنفيذها للميزانية. والحكومة ملزمة بقوة القانون التنظيمي المالي للمملكة بأن تودع قانون التصفية خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ القانون المالي السنوي – الفصل – ويوضع قانون التصفية في مجلس النواب بالأسبقية في أجل أقصاه نهاية الربع الأول من السنة الثانية التي تلي سنة القانون المالي المراد تصفيته .

إعداد مشروع القانون المالي :

م1 : المتدخلين في عملية تحضير الميزانية :

1-الدور المهيمن لوزير المالية : يتولى وزير المالية إعداد مشروع قانون مالي تحت إشراف رئيس الحكومة باعتباره المسؤول عن السياسة الحكومية ، ورغم أنه لا يتمتع قانونا بمركز أفضل وأسبق من الوزراء الآخرين فدوره هام . ويتمتع بسلطة مهمة في مسطرة التحضير وصياغة النص نابع من كل الإدارات المالية والاقتصادية المرتبطة عضويا بوزارة المالية ، حيث نجد : -المديرية العامة للضرائب : تسهر على تدبير المنظومة الضريبية وتطويرها واقتراح لإجراءات جنائية جديدة .-الإدارة العامة للجمارك والضرائب المباشرة: المكلفة بتطبيق وتحصيل عديد من الضرائب إلى جانب تدبير الأنظمة والرسوم الجمركية.-الخزينة العامة للمملكة : التي تسهر على تنفيذ النفقات وجزء من الإيرادات فتتوفر على جميع المعطيات المتعلقة ب( النفقات العمومية / الموارد العامة ) .

-مديرية التوقعات: لإنجاز الدراسات والأبحاث الاقتصادية والمالية لتمكينه من كل المعطيات الضرورية والفرضيات التي سيتأسس عليها القانون المالي .

2-رئيس الحكومة و الوزراء:

- أ/ رئيس الحكومة : ينص الفصل  92من الدستور على أن رئيس الحكومة يرأس مجلس الحكومة التي يتداول السياسة العامة للمداولة أو السياسات العمومية والسياسات القطاعية وكذا مشروع قانون المالية . فيما تؤكد المادة 46 من القانون التنظيمي على إعداد مشاريع القوانين المالية تحت سلطة رئيس الحكومة حيث :>> يسهر على تحديد الإستراتيجية المالية بناء على الفرضيات والإختيارات التي أعدها وزير المالية .>>يلعب وظيفة التحكيم في الخلافات التي قد تنشأ بين وزير المالية وباقي الوزراء . - ب/ الوزراء: إن الوظيفة المالية الأولى هي القيام بالنفقات مما يجعل دورهم في مسطرة إعداد الميزانية هامشيا، حيث تقتصر مهامهم في طلب الاعتمادات الضرورية لسير مصالح الوزارة ، ونادرا ما يتحصل الوزراء على كل الاعتمادات التي يطلبونها، لأن مديرية الميزانية تقوم بتقليم طموحاتهم وجعلها تتلاءم مع توجيهات المالية العامة وإكراهات الحفاظ على التوازنات المالية والاقتصادية .

م2 : مسطرة و طرق تحضير الميزانية :

ّمسطرة طويلة تمر عبر عدة مراحل : تستغرق مسطرة إعداد الميزانية حوالي 8أشهر، في شهر أبريل من السنة السابقة للسنة المالية يقوم وزير المالية بتقديم عرض أمام مجلس الحكومة يلخص فيه ظروف تنفيذ الميزانية الجارية وتطور النفقات و الإيرادات خلال الأشهر الثلاث كما يقدم عرضا إجماليا حول الميزانية العامة . بعد ذلك يقوم رئيس الحكومة بإرسال رسالة توجيهية لباقي الوزراء في أجل أقصاه 15مارس حيث يقوم الوزراء بعد تلقي الرسالة بتقديم مقترحاتهم المتعلقة بالمالية... ويفترض أن تتلقى وزارة المالية بهذه الاقتراحات قبل فاتح ماي ... بعدها تقوم لجنة البرمجة وجماعة الأداء التي تضم ممثلين عن وزارة المالية وممثلين عن باقي الوزارات حيث يدرسون و يناقشون المقترحات المتعلقة بالمالية قبل 15ماي. .. بعدها تتم صياغة مشروع الميزانية من قبل مديرية الميزانية ويمر للمصادقة عليه في المجلس الحكومي الذي يترأسه رئيس الحكومة وبعدها يمر كذلك على المجلس الوزاري الذي يرأسه صاحب الجلالة الملك محمد السادس وتتم المصادقة عليه ...مباشرة بعد ذلك يتم إيداع مشروع الميزانية لدى مكتب مجلس النواب في 20أكتوبر على أبعد تقدير لتتم مناقشة والمصادقة عليه من قبل مجلس النواب في جلسة عمومية ومروره على مجلس المستشارين من أجل المناقشة .

ّطرق ومناهج تقدير النفقات وإيرادات الميزانية : تحاول الحكومة اعتماد وسائل تقنية تستحضر عدة متغيرات لتحسين مستوى دقة تقديم النفقات وحتى الإيرادات التي تتأثر بشكل عميق بالظرفية الاقتصادية.

-مبدأ الصدقية: توقعات دقيقة مؤسسة على فرضيات جدية ( نسبة النمو الاقتصادي/ أسعار الطلبة/ التضخم/ السنة الفلاحية..).

-تقييم النفقات : مسألة تقييم النفقات هي بسيطة نسبيا، نظرا لكون النفقات تتجدد بنسب متشابهة من سنة مالية لأخرى، وبالتالي يسهل توقع حجمها ( نفقات أجور الموظفين ونفقات الدين العمومي ... )

-توقعات الإيرادات: تقوم بهذه العملية المصالح التابعة لوزارة المالية ( مديرية الضرائب و إدارة الجمارك والضرائب المباشرة)

  

إقرار مشروع القانون المالي من طرف البرلمان :

م1 : الإطار الزمني لإيداع ودراسة مشروع القانون المالي :

بعد المصادقة على مشروع المالية من طرف المجلس الحكومي وبعد المجلس الوزاري ، تأتي مرحلة المناقشة والتصويت البرلماني ، حيث يتعين إيداع المشروع في تاريخ 20أكتوبر لدى مكتب النواب بالأسبقية: - 20أكتوبر يتم وضع المشروع لدى مكتب مجلس النواب - 20أكتوبر - 20نوفمبر ( 30يوم ) : يفترض في هذا التاريخ أن يكون مجلس النواب قد انتهى من مناقشة المشروع وصوت عليه . - 20نوفمبر - 12دجنبر ( 22يوم ) : يفترض في هذا التاريخ أن يكون المجلس الثاني أي مجلس المستشارين قد انتهى من التصويت على المشروع . - 12دجنبر - 20دجنبر ( 6أيام) : هو آخر أجل للمصادقة على المشروع في صيغته النهائية حيث يحال على الملك لإصداره ونشره في الجريدة الرسمية .

الاجل الاقصى لإداع المشروع : حسب القانون التنظيمي ( 130-10الدستور المالي المغربي ) فإن المدة الزمنية المخصصة للمناقشة والتصويت على البرلمان تقسم بالشكل التالي على البرلمان : 30يوم لمجلس النواب 22يوم لمجلس المستشارين 6أيام تخصص لمجلس النواب من أجل الحسم النهائي في مشروع الميزانية.

وتجدر الإشارة إلى أن مشروع الميزانية يجب أن يرفق بمجموعة من المعطيات والوثائق والمعلومات لتمكين البرلمان من التدقيق في صحة التوقعات وبالتالي تمكينه من دراسة المشروع من كل الجوانب ( ف 75من الدستور وكذا المادة 47من القانون التنظيمي) ك : نص أو ملخص تقديم مشروع القانون المالي ؛ التقرير الاقتصادي والمالي ؛ التقرير المتعلق بالحسابات الخصوصية للخزينة ؛ التقرير المتعلق بالمؤسسات والشركات العمومية. .. وتعتبر هذه من بين أهم المعطيات والوثائق التي يجب على الحكومة أن تقدمها للبرلمان من أجل تسهيل عملية دراسة ومناقشة الميزانية

م2 : دراسة المشروع :

ّ- دراسة المشروع من طرف اللجان : تدرس اللجان البرلمانية مشروع الميزانية مع عرض التعديلات والمقترحات التي تقدمها الأغلبية والمعارضة. و لللجان حق الأسبقية في الاستماع لوزير المالية وطرح الأسئلة عليه . وكذلك تدرس مواد المشروع مادة فمادة. .. وكذا تقوم اللجان بالتصويت على المشروع . هذه التعديلات والتصويت مقيدة بالفصل 77الذي ساهم في عقلنة البرلمان، وتدخل هاته الأشياء ضمن لجنة المالية ، أما اللجان القطاعية يثم فيها التداول في الميزانيات الفرعية ، القطاعات الوزارية والتصويت على النفقات مما يؤدي إلى التوازن المالي العام . هاته اللجان لها الحق في طلب الاستماع إلى مسؤولي الإدارات والمؤسسات والمقاولات العمومية بحضور الوزراء وتحت مسؤوليتهم وكذلك تملك حق الأسبقية في الاستماع لوزير المالية وطرح الأسئلة عليه .

ّ- التصويت على المشروع في الجلسة العمومية : لا تختلف طريقة المناقشة والدراسة في الجلسة العمومية عن مثيلتها في اللجان المالية ، وأعمال هاته الجلسة تتأسس على النتائج التي وصلت إليها اللجان ، و أعضاء مجلسي النواب والمستشارين غير ملزمين بنتائج التصويت التي وصلت إليها اللجان . وجلسة أولى تخصص لتقديم تقرير لجنة المالية و إعطاء الفرصة للفرق النيابية و الأحزاب السياسية قصد: التعبير عن الموقف السياسي للفرق من المشروع، وتقديم مقترحات التعديل وكذا التبرير لطبيعة التصويت الذي سيحضى به النص .

م3 : تضييق سلطة البرلمان في مسطرة الموازنة :

تعتبر سلطة البرلمان ضيقة في السلطة المالية بالمقارنة مع الحكومة بالرغم من ان البرلمان هو من يراقب عمل الحكومة في المجال المالي .

ّأليات تحكم الحكومة في مسار دراسة القانون المالي و التصويت عليه :

أ- تقييد حق التعديل : حق التعديل هو حق لأعضاء البرلمان بإدخال التغييرات على قانون المالية لكن هذا الحق ترد عليه مجموعة من القيود والضوابط الصارمة . فالفصل  77من الدستور أكد على أن البرلمان والحكومة يسهران على الحفاظ على توازن مالية الدولة ودون تحديد ما المقصود منها ، مكن الحكومة من سلاح خطير أظهرت الممارسة أن الحكومات تبالغ في استعماله بمبرر أو دون مبرر. وهذا يمكن للحكومة أن ترفض بعد بيان الأسباب ، المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان . ب- التضييق من خلال شروط التصويت : تقليص و تقييد سلطات البرلمان تتجلى ايضا في الامتيازات المقررة لصالح الحكومة فيما يتعلق بمسطرة التشريع و القواعد الخاصة بشروط التصويت على القانون المالي .

ّالصلاحيات الواسعة للحكومة في الشأن المالي :

أ- تجاوز سقف الاعتمادات (م  58فقرة 2) وفتح اعتمادات إضافية : يمكنها القيام بنفقات تتجاوز المبالغ المخصصة أو فتح اعتمادات إضافية في الحالات الملحة في إطار بعض الشروط(م 43)

ب- وقف تنفيذ بعض نفقات الاستثمار: يمكنها القيام بذلك بمرسوم بهدف الحد من العجز في الميزانية ، لكن وقف الاستثمار قد يؤثر سلبا على النمو الاقتصادي ( م62 ).-ج- تحويل الاعتمادات ( م 61 ) للحكومة خلال السنة حق : تحويل المناصب المالية ؛ أو إعادة إنتشارها داخل نفس الفصل ؛ تحويل المخصصات ...- د- تدبير المخصصات المدرجة في فصل النفقات الطارئة ( م 42 ) : هناك بعض المبالغ التي ترصد للنفقات الطارئة وهي تشكل إستثناء على قاعدة عدم تخصص الاعتمادات، وهذه النفقات تصرف في الحالات الطارئة والحاجات المستعجلة .

تنفيذ القانون المالي :

م1 : قاعدة الفصل بين الامرين بالصرف و المحاسبين العموميين :

ّالاسس القانونية للقاعدة و مضمونها :

+الاسس :تجد هذه القاعدة أساسها القانوني في المادة  3من المرسوم الملكي  33-660سنة  1967والتي تقتضي بأن" تناط العمليات المالية العمومية بالآمرين بالصرف والمحاسبين العموميين " مما ينتج عنه حسب المادة 4عدم إمكانية الجمع بين الوظيفيتن إلا في حالة التنافي .

+مضمونها : يشكل المبدأ قاعدة أساسية في القانون العام المالي ويترتب عنه أثر مزدوج:

+تمييز بين وظائف الآمرين بالصرف المكلف باتخاذ قرار إنجاز العملية المالية ووظائف المحاسب العمومي المكلف بتنفيذ تلك العملية ، هذا التمييز مبني على اعتبارات عملية كتقسيم العمل والتخصص. تقوم بالفصل بين الوظيفتين ولا تبيح جمعهما أو ممارستهما من طرف شخص واحد أو سلطة واحدة، هذا الفصل قائم على اعتبارات قانونية كأداة رقابة .

ّالجزاءات المترنبة عن الاخلال بقاعدة الفصل :

+التدبير الواقعي : يختص القاضي المالي بالبث في هذه الوقائع والتصرفات والتصريح بوجود حالة التسيير بحكم الواقع وهكذا يتم اعتبار الشخص المسؤول عن هذه الأعمال بمثابة محاسب بحكم الواقع .

+المسؤولية الجنائية : الاعمال و التصرفات التي تاسس عليها التصريح بوجود تسيير بحكم الواقع يمكن ان يتم تكييفها حسب الظروف المحيطة بالوقائع و خطورتها باعتبارها جنح او جرائم تحال على القاضي الزجري لتحديد المسؤوليات الجنائية .

م2 : أعوان التنفيذ الآمر بالصرف و المحاسب العمومي :

+الآمر بالصرف : هو السلطة الإدارية التي تمارس الرئاسة و المتواجدة على قمة الهرم الإداري كالوزراء باعتبارهم آمرين بالصرف الرئيسيين يحق لهم تفويض الإمضاء بقرار يعرض على تأشيرة وزير المالية إلى أحد مساعديه يسمى آمر بالصرف المفوض يقوم بالتوقيع باسم ولحساب الوزير على استعمال بعض الاعتمادات موضوع التفويض . بالإضافة إلى آمر بالصرف الثانوي أو الآمر بالصرف المساعد.

+المحاسبون العموميون : يقوم بتنفيذ الأوامر التي يتوصل بها من الآمر بالصرف وكذا التحقق قبل إنجاز أي عملية من قانونياتها وصحتها ومطابقتها القواعد المحاسبية والمالية. وله إمكانية رفض ووقف تنفيذ العمليات التي لا تتوفر فيها الشروط القانونية . -محاسبو الخزينة : تحصيل الموارد العمومية وأداء النفقات ( اختصاص عام ) . -محاسبون خصوصيون: ( اختصاص ضيق لهم ) الذي ينحصر في تحصيل بعض أنواع الضرائب .

م3 : مساطر التنفيذ :

ّتنفيذ النفقات : |>>المسطرة العادية :

-1التنفيذ الإداري : يختص به الآمر بالصرف .  -الإلتزام بالنفقة : هو العمل الذي ينشأ عنه دين ( نفقة ) في ذمة الشخص العام ولا يكون صحيحا إلا بشروط منها : +توفر الاعتماد وكفايته فلا نفقة بلا اعتماد . +إدراج النفقة في الميزانية . -تصفية النفقة: تهدف إلى التأكد من حقيقة الدين وحصر مبلغ النفقة . -الأمر بالصرف أو الأداء: هو إصدار الأمر بأداء مبلغ النفقة لصالح الدائن، والأداء هو العملية التي تبرئ ذمة الشخص العمومي.

-2التنفيذ المحاسبي : يختص به المحاسب العمومي .  - يتعلق الأمر بالمرحلة الأخيرة من مسطرة تنفيذ النفقة وهي: الأداء أي أداة النفقة وبهذا تنتهي المسطرة العادية للنفقة. - مهمة الرقابة تتفرع من وظيفته الأساسية التي هي التنفيذ

ّتنفيذ عملية الايراد : |>المسطرة العادية :

-1المرحلة الإدارية : التي يختص بها الآمر بالصرف . -عمليات المعاينة : تمكن من التثبت والتأكد من حقيقة الأوضاع أو الأفعال التي ترتب عنها مداخيل لفائدة الدولة ( التأكد من وجود عقار معد للسكن .. ). -عمليات التصفية : حساب مبلغ حقوق الدولة أو الديون العامة، يقوم بها على الأقل فيما يتعلق بالديون الضريبية الشخص ذاته المكلف بالمعاينة أي المدين.-إصدار الأمر بالاستخلاص:إصدار لأمر بتحصيل المداخيل بناء على نتائج التصفية

-2المرحلة المحاسبية: يختص بها المحاسب العمومي .  -عمليات التحصيل : مجموعة من العمليات والإجراءات تهدف إلى حمل مديني الدولة والجماعات المحلية والأشخاص العامة إلى تسديد ما بذمتهم من الديون . -إجراءات التحصيل الجبري: أقر المشرع ثلات درجات من المتابعات يتعين على المحاسب تنفيذها حسب الترتيب : الإنذار ، الحجر ، البيع ، الإكراه البدني .

رقابة تنفيذ القانون المالي :

م1 : الرقابة الداخلية : رقابة تقنية تروم المشروعية ويعوزها الإستقلال . وتتفرع إلى رقابات مدمجة في مسطرة تنفيذ النفقات: -رقابة الإلتزام بنفقات الدولة . -رقابة المحاسب العمومي على الآمر بالصرف ، وإلى -المفتشية العامة للمالية .

2الرقابة الخارجية: رقابة المجلس الأعلى للحسابات الذي له مجموعة من الاختصاصات

-3الرقابة السياسية: سحب الثقة ، ملتمس الرقابة ، مساءلة الحكومة ..